Ancora su Assise e Napoli. La Relazione di Alberto Lucarelli. Bagnoli e l’America’s Cup: cala il sipario sulla democrazia della rappresentanza e della partecipazione. Addio alla spiaggia per tutti!

Bagnoli e l’America’s Cup: cala il sipario sulla democrazia della rappresentanza e della partecipazione. Addio alla spiaggia per tutti!

Prima di iniziare la relazione, vorrei sottolineare che avverto oggi in Palazzo Serra di Cassano, al Convegno organizzato dalle Assise della Città di Napoli e del Mezzogiorno d’Italia e dalla Rete sociale NO BOX Diritto alla città, una energia straordinaria. Una sala strapiena a metà luglio, presenti movimenti, comitati, associazioni, cittadini, tutti tesi a confrontarsi, a capire, ad analizzare e poi soprattutto ad agire, o meglio a reagire ad una operazione, quella della Coppa America a Bagnoli, oscura, affaristica, estrattiva che, se portata avanti, determinerà profonde e irreversibili ferite sulla conformazione del territorio e sull’identità ambientale, paesaggistica, culturale e sociale della costa di Bagnoli.
Oggi, mi sento di proporre l’avvio alla fondazione di una Costituente ecologica, un luogo di resistenza e di liberazione. Un luogo che coltivi il conflitto, valorizzando e provando a mettere in rete, tutte le energie oggi qui presenti. Mai come in questo momento, questa vera e propria forza istituente, di pura potentia, può e deve svolgere un ruolo cruciale e sostituirsi di fatto ai luoghi della rappresentanza, sempre più trasformati in sedi di ascolto e di ratifica di decisioni assunte in altri luoghi, spesso ben lontani dal circuito della legittimazione democratica.
La partecipazione, la democrazia partecipativa o meglio il diritto alla partecipazione sono una cosa seria!
Se le si manipolano, strumentalizzano, se le si annichilisce, trasformandole in un orpello inutile diventano un boomerang impazzito che fa solo danni alle istituzioni, ai cittadini, agli interessi pubblici. Ovvero alla democrazia!

Ma vediamo cosa sta succedendo a Bagnoli.
E’ stato adottato un procedimento di V.I.A.-V.A.S. integrata ex dlgs n. 156 del 2006.
Cosa è? E’ un modo per far partecipare i cittadini alla decisione politica ma, in realtà, dinanzi a un progetto già “bello e fatto” è stata pressocchè negata la possibilità di incidere.
E vi dico subito, per le ragioni che proverò a spiegare, che questo procedimento, falsamente inclusivo, in realtà sottende ad una logica estrattiva ed escludente, che dovrebbe concludersi con la bocciatura del progetto. Sintetizzando al massimo presenta profili di illegittimità per manifesta violazione da parte del Comune dei principi euro-unitari e costituzionali di sussidiarietà, correttezza amministrativa, buon andamento, diligenza amministrativa.

Per Bagnoli, dopo la decisione governativa dell’America’s Cup (sic!), si parla di un progetto pubblico di rilevantissimo impatto ambientale, paesaggistico, urbanistico, sociale ed economico; di un progetto rispetto al quale l’Amministrazione locale non ha attivato un percorso partecipativo adeguato, idoneo a garantire la partecipazione effettiva e, soprattutto, preventiva, delle comunità locali.
Con il progetto di Bagnoli dopo la decisione dell’America’Cup siamo in presenza di modifiche che incidono profondamente sulla conformazione del territorio e sull’identità paesaggistica e culturale della costa di Bagnoli, di modifiche che sono state relegate ad una fase di consultazione limitata, oscura, una fase di consultazione avviata solo nel momento in cui le scelte progettuali risultano già sostanzialmente definite. Una sorta di partecipazione ex post.
Il procedimento in corso viola un complesso di norme che regola la democrazia partecipativa, quali la violazione delle previsioni del D.Lgs. 152/2006 e degli obblighi derivanti dalla Convenzione di Aarhus (legge dello Stato), in particolare dagli artt. 3, 7 e 8.

Ma vediamo cosa dice Aarhus, che ripeto è legge dello Stato:
1. la partecipazione deve essere effettiva, informata e collocata in una fase sufficientemente precoce, quando tutte le alternative, e dico tutte le alternative, sono e devono essere ancora praticabili;
2. i cittadini devono essere messi davvero in grado di decidere dei loro territori e di decidere sulle politiche da attuare.
Tutto questo nel procedimento di partecipazione relativo al progetto su Bagnoli è stato violato. Il coinvolgimento delle comunità è stato successivo e meramente formale e limitato alla possibilità di presentare osservazioni su un progetto complesso e altamente impattante sul territorio. Un progetto che prevede la trasformazione permanente della linea di costa (mantenendo la colmata), la perdita di una porzione significativa di arenile pubblico (mantenendo la colmata), la conservazione di volumi edilizi precedentemente destinati alla demolizione (mantenendo la colmata). Ma proprio la colmata, è percepita, da sempre, come elemento transitorio, da rimuovere per restituire continuità ambientale e paesaggistica alla fascia costiera.

La decisione politica di mantenerla comporta la destinazione di spazi pubblici a nuovi volumi edilizi, con grandi affari per la rendita immobiliare e finanziaria, contribuendo ad innescare una vera e propria bomba sociale e una cesura culturale e morfologica grave, non condivisa dalle comunità locali, che da anni rivendicano la piena restituzione del litorale.
La proposta progettuale, oggetto del procedimento partecipativo, si pone in aperta contraddizione con gli esiti della precedente VAS conclusasi con DM 47/2019, che sanciva la necessità della rimozione integrale della colmata, che rappresenta il presupposto per la continuità dell’arenile, la balneabilità diffusa e la rinaturalizzazione del fronte mare.
Mi domando, ma cosa è cambiato dal 2019? Nulla! Il progetto proposto implica un grave arretramento nella qualità ambientale dell’intervento, una violazione del principio di non regressività della tutela ambientale ed una violazione del principio di effettività della tutela ambientale, affermato dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa.

Ma la proposta progettuale presenta ulteriori profili di illegittimità rispetto alle regole che disciplinano il procedimento di partecipazione in materia ambientale e di tutela del territorio. Proviamo ad evidenziarne le più significative: Il progetto non è accompagnato da una compiuta valutazione comparativa delle alternative, in particolare con riferimento alla funzione della colmata, alla redistribuzione delle volumetrie commerciali e alla sostenibilità economica degli usi previsti e non sono state prese in considerazione soluzioni a minore impatto paesaggistico, né opzioni orientate a forme di governance partecipata dei nuovi spazi pubblici. Inoltre, nel progetto, si trascura del tutto l’impatto che la perdita della continuità del litorale avrà sulla vocazione turistica, sportiva e culturale dell’area, e sulla sua capacità di attrazione, fattore cruciale per uno sviluppo economico fondato sulla valorizzazione dei beni comuni e del paesaggio e la documentazione non contiene una valutazione coerente e approfondita degli impatti cumulativi derivanti dalle modifiche proposte. In particolare, è assente una valutazione d’impatto sull’effettiva accessibilità del waterfront in presenza della colmata, sul carico urbanistico derivante dalla conservazione e nuova edificazione dei volumi, sulla compatibilità idrogeologica e morfologica della nuova linea di costa, sull’impatto visivo e la fruibilità del paesaggio costiero. Ma tutto questi elementi assenti sono determinanti per verificare la compatibilità ambientale dell’intervento e l’idoneità del PRARU, nella sua versione modificata e soprattutto per perseguire gli obiettivi di rinaturalizzazione, rigenerazione urbana e fruizione pubblica. In merito, va ricordato che l’obiettivo cardine del PRARU è il completamento del risanamento ambientale dell’area e la rimozione integrale della colmata per ripristinare la morfologia naturale della costa.

Al contrario, la nuova proposta progettuale sacrifica la piena bonifica e introduce elementi di permanente alterazione antropica che compromettono l’integrità ecologica della fascia costiera modificano la linea di costa in modo strutturalmente non reversibile. Inoltre, la “messa in sicurezza permanente” della parte residua della colmata si fonda su presupposti tecnici non verificabili nel lungo termine e tale approccio non elimina le sorgenti di contaminazione potenziale, esponendo l’area e l’ecosistema marino a rischi futuri in caso di degrado dei dispositivi di contenimento. Va poi tenuto presente che, dal punto di vista normativo, l’assenza di analisi di rischio sito-specifica aggiornata, pubblicamente disponibile, viola le prescrizioni del D.Lgs. 152/2006.
Andando ancora più nel merito, la nuova proposta non consente la realizzazione di un’unica spiaggia pubblica continua di 2 km (prevista dalla versione originaria del PRARU), introduce due arenili disgiunti, separati da un’area non balneabile (colmata messa in sicurezza) e compromette l’accessibilità e la fruizione integrata del waterfront, in palese contrasto con le finalità sociali e ricreative espresse nel piano urbanistico del 2019 e con le finalità sociali e ricreative espresse dal concorso internazionale di idee del 2021.
Le nuove volumetrie e destinazioni d’uso (es. sassi, volumi storici conservati, nuovi nuclei nel parco urbano) rappresentano un mutamento sostanziale dell’assetto urbanistico precedente, snaturando l’impianto originario di tutela paesaggistica, fondato su continuità visiva, riduzione del carico insediativo e demolizione dei fabbricati incongrui.

Chiedo, pertanto, ponendo alla vostra attenzione che:
1. il procedimento VAS-VIA si concluda con esito negativo, che sia bocciato il progetto;
2. in subordine, venga sospeso per consentire una nuova fase di consultazione pubblica piena, informata e preventiva, anche ai sensi della Convenzione di Aarhus;
3. si arresti il procedimento amministrativo e si apra un dibattito pubblico sulle politiche ambientali nell’area, a partire dall’evento di oggi;
4. in caso contrario dovranno essere saranno attivati tutti gli strumenti giudiziari necessari interni, di diritto europeo e internazionale, fino alla CEDU, per difendere i diritti dei cittadini, ma soprattutto la loro dignità!

Concludo, ricordando innanzitutto a me stesso, che la tutela dell’ambiente, del paesaggio e della partecipazione costituiscono presidii democratici e che non possono essere subordinati a logiche estrattive, funzionali a rendite finanziarie ed immobiliari.

Alberto Lucarelli

Alberto Lucarelli è Ordinario di Diritto costituzionale, Università degli Studi di Napoli, Federico II